包工頭在工地上受傷也屬于工傷保險范圍
2021-11-14 11:08:24 來源：http://www.lengliu.com.cn 作者：admin包工頭是指工程承包商，能把一項工程成本控制在工程建設(shè)方發(fā)包價以內(nèi)就可以掙到錢，一般屬于建筑、裝修行業(yè)。包工頭會把工作包攬過來，招人作業(yè)，他自己當(dāng)頭，是特殊歷史條件下的特殊“產(chǎn)物”。當(dāng)城市發(fā)展需要大量外來務(wù)工人員，而農(nóng)村剩余勞動力迫切需要進城找工作之時，包工頭作為一種滿足供求雙方需求的職業(yè)介紹，應(yīng)運而生。在現(xiàn)實中，包工頭也在建筑工地上參與勞動，受傷也在所難免。當(dāng)包工頭受傷后，是否可以要求工程的承包方或者發(fā)包方承擔(dān)工傷保險待遇的責(zé)任呢？現(xiàn)行的法律、法規(guī)、司法解釋沒有做出明確的規(guī)定，現(xiàn)行的法律只規(guī)定了工程的發(fā)包方或者承包方違法將工程發(fā)包或者轉(zhuǎn)包給沒有用工資質(zhì)條件的單位或者個人，該單位或者個人雇傭的勞動者在承包或者轉(zhuǎn)包業(yè)務(wù)時受到傷害，工程的發(fā)包方或者承包方（轉(zhuǎn)包方）需要承擔(dān)對受傷的勞動者承擔(dān)工傷保險待遇的責(zé)任。
那么包工頭在施工過程中受傷后，在發(fā)包方或者承包方不愿意承擔(dān)賠償責(zé)任的情況下，能否要求發(fā)包方或者承包方承擔(dān)工傷保險待遇的責(zé)任呢？之前絕大多數(shù)人包括法官的觀點肯定是不可以，而2011年4月27日，最高人民法院做出（2021）最高法行再1號《行政判決書》，確認(rèn)了包工頭在施工過程中受傷，同樣可以要求工程的承包方承擔(dān)工傷保險待遇的責(zé)任。最高人民法院在該行政判決書進行了充分的對法律立法目的和宗旨、法律解散的多種方法進行解釋，確定了包工頭受傷可以要求發(fā)包方、承包方承擔(dān)工傷保險待遇的責(zé)任。
以后如果存在包工頭在建筑工地上受傷，可以理直氣壯地要工程的發(fā)包方、承包方承擔(dān)工傷保險待遇的責(zé)任，也無需顧慮法律的規(guī)定，直接參照最高人民法院的（2021）最高法行再1號《行政判決書》作為索賠的依據(jù)。以下是上述判決書的理由。
裁判要旨
本院認(rèn)為，對法律規(guī)范的解釋，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體案情，綜合運用文義解釋、體系解釋、目的解釋等多種解釋方法。
首先，建設(shè)工程領(lǐng)域具備用工主體資格的承包單位承擔(dān)其違法轉(zhuǎn)包、分包項目上因工傷亡職工的工傷保險責(zé)任，并不以存在法律上勞動關(guān)系或事實上勞動關(guān)系為前提條件。根據(jù)《人力資源和社會保障部關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發(fā)〔2013〕34號）第七點等規(guī)定，認(rèn)定工傷保險責(zé)任或用工主體責(zé)任，已經(jīng)不以存在法律上勞動關(guān)系為必要條件。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2014]9號）第三條規(guī)定，能否進行工傷認(rèn)定和是否存在勞動關(guān)系，并不存在絕對的對應(yīng)關(guān)系。從前述規(guī)定來看，為保障建筑行業(yè)中不具備用工主體資格的組織或自然人聘用的職工因工傷亡后的工傷保險待遇，加強對勞動者的傾斜保護和對違法轉(zhuǎn)包、分包單位的懲戒，現(xiàn)行工傷保險制度確立了因工傷亡職工與違法轉(zhuǎn)包、分包的承包單位之間推定形成擬制勞動關(guān)系的規(guī)則，即直接將違法轉(zhuǎn)包、分包的承包單位視為用工主體，并由其承擔(dān)工傷保險責(zé)任。
其次，將“包工頭”納入工傷保險范圍，符合建筑工程領(lǐng)域工傷保險發(fā)展方向?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）強調(diào)要“建立健全與建筑業(yè)相適應(yīng)的社會保險參保繳費方式，大力推進建筑施工單位參加工傷保險”，明確了做好建筑行業(yè)工程建設(shè)項目農(nóng)民工職業(yè)傷害保障工作的政策方向和制度安排?！度肆Y源社會保障部辦公廳關(guān)于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的通知》（人社廳函〔2017〕53號）等規(guī)范性文件還要求，完善符合建筑業(yè)特點的工傷保險參保政策，大力擴展建筑企業(yè)工傷保險參保覆蓋面，推廣采用按建設(shè)項目參加工傷保險制度。即針對建筑行業(yè)的特點，建筑施工企業(yè)對相對固定的職工，應(yīng)按用人單位參加工傷保險；對不能按用人單位參保、建筑項目使用的建筑業(yè)職工特別是農(nóng)民工，按項目參加工傷保險。因此，為包括“包工頭”在內(nèi)的所有勞動者按項目參加工傷保險，擴展建筑企業(yè)工傷保險參保覆蓋面，符合建筑工程領(lǐng)域工傷保險制度發(fā)展方向。
再次，將“包工頭”納入工傷保險對象范圍，符合“應(yīng)保盡?！钡墓ｋU制度立法目的?？疾臁豆ｋU條例》相關(guān)規(guī)定，工傷保險制度目的在于保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償，促進工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險。《工傷保險條例》第二條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等組織和有雇工的個體工商戶應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險費。中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等組織的職工和個體工商戶的雇工，均有依照本條例的規(guī)定享受工傷保險待遇的權(quán)利?！憋@然，該條強調(diào)的“本單位全部職工或者雇工”，并未排除個體工商戶、“包工頭”等特殊的用工主體自身也應(yīng)當(dāng)參加工傷保險。易言之，無論是從工傷保險制度的建立本意，還是從工傷保險法規(guī)的具體規(guī)定，均沒有也不宜將“包工頭”排除在工傷保險范圍之外?！鞍ゎ^”作為勞動者，處于違法轉(zhuǎn)包、分包利益鏈條的最末端，參與并承擔(dān)著施工現(xiàn)場的具體管理工作，有的還直接參與具體施工；其同樣可能存在工作時間、工作地點因工作原因而傷亡的情形?！鞍ゎ^”因工傷亡，與其聘用的施工人員因工傷亡，就工傷保險制度和工傷保險責(zé)任而言，并不存在本質(zhì)區(qū)別。如人為限縮《工傷保險條例》的適用范圍，不將“包工頭”納入工傷保險范圍，將形成實質(zhì)上的不平等;而將“包工頭”等特殊主體納入工傷保險范圍，則有利于實現(xiàn)對全體勞動者的傾斜保護，彰顯社會主義工傷保險制度的優(yōu)越性。
最后，“包工頭”違法承攬工程的法律責(zé)任，與其參加社會保險的權(quán)利之間并不沖突?！吨腥A人民共和國社會保險法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范社會保險關(guān)系，維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法?！钡谌龡l規(guī)定：“職工應(yīng)當(dāng)參加工傷保險，由用人單位繳納工傷保險費，職工不繳納工傷保險費?！惫ｋU作為社會保險制度的一個重要組成部分，由國家通過立法強制實施，是國家對職工履行的社會責(zé)任，也是職工應(yīng)該享受的基本權(quán)利。不能因為“包工頭”違法承攬工程違反建筑領(lǐng)域法律規(guī)范，而否定其享受社會保險的權(quán)利。承包單位以自己的名義和資質(zhì)承包建設(shè)項目，又由不具備資質(zhì)條件的主體實際施工，從違法轉(zhuǎn)包、分包或者掛靠中獲取利益，由其承擔(dān)相應(yīng)的工傷保險責(zé)任，符合公平正義理念。當(dāng)然，承包單位依法承擔(dān)工傷保險責(zé)任后，在符合法律規(guī)定的情況下，可以依法另行要求相應(yīng)責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
總之，將“包工頭”納入工傷保險范圍，并在其因工傷亡時保障其享受工傷保險待遇的權(quán)利，由具備用工主體資格的承包單位承擔(dān)用人單位依法應(yīng)承擔(dān)的工傷保險責(zé)任，符合工傷保險制度的建立初衷，也符合《工傷保險條例》及相關(guān)規(guī)范性文件的立法目的。英德市人社局認(rèn)定梁錦洪在工作時間和工作崗位突發(fā)疾病死亡，應(yīng)由建安公司承擔(dān)工傷保險責(zé)任，具有事實和法律依據(jù)，本院予以支持。
以下是最高人民法院（2021）最高法行再1號《行政判決書》全文，可供學(xué)習(xí)、研究、索賠參考。
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2021）最高法行再1號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉彩麗。
委托訴訟代理人陸繼湖。
委托訴訟代理人梁德強，廣東格林律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省英德市人民政府。住所地：廣東省英德市。
法定代表人肖勇科，市長。
委托訴訟代理人馮汝東，該市司法局工作人員。
委托訴訟代理人朱凱文，該市司法局工作人員。
原審第三人茂名市茂南建安集團有限公司。住所地：廣東省茂名市。
法定代表人梁伯和，總經(jīng)理。
委托訴訟代理人劉永坤，廣東德眾律師事務(wù)所律師。
原審第三人廣東省英德市人力資源和社會保障局。住所地：廣東省英德市。
法定代表人陳亦康，局長。
委托訴訟代理人張聰，該局工作人員。
委托訴訟代理人馮偉文，該局工作人員。
再審申請人劉彩麗因訴被申請人廣東省英德市人民政府（以下簡稱英德市政府）及原審第三人茂名市茂南建安集團有限公司（以下簡稱建安公司）、廣東省英德市人力資源和社會保障局（以下簡稱英德市人社局）行政復(fù)議一案，不服廣東省高級人民法院（2019）粵行終390號行政判決，向本院申請再審。本院于2020年11月9日作出（2020）最高法行申5851號行政裁定提審本案。提審后，本院依法組成合議庭進行了審理?，F(xiàn)已審理終結(jié)。
廣東省清遠市中級人民法院一審判決查明，2016年3月31日，朱展雄與建安公司簽訂《廣東省建設(shè)工程標(biāo)準(zhǔn)施工合同》。同年8月7日，朱展雄又與梁錦洪簽訂《建筑工程承包合同》。兩份合同所指向的建筑工程為同一工程，即朱展雄商住樓，梁錦洪為實際施工人。梁錦洪之妻劉彩麗在一審?fù)徶蟹Q相關(guān)工程量由梁錦洪與朱展雄結(jié)算，結(jié)算款由朱展雄打給梁錦洪。2017年6月9日，梁錦洪在工地旁邊的出租屋內(nèi)等待英德市住建局的工作人員前來檢查施工情況時猝死。2017年7月25日，劉彩麗以建安公司為用人單位向英德市人社局遞交《工傷認(rèn)定申請表》，請求進行工傷認(rèn)定。英德市人社局受理后進行了調(diào)查取證，并于2017年9月25日作出英人社工認(rèn)〔2017〕194號《關(guān)于梁錦洪視同工亡認(rèn)定決定書》（以下簡稱《視同工亡認(rèn)定書》），認(rèn)定梁錦洪是在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病在四十八小時之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡，據(jù)此認(rèn)定梁錦洪死亡屬視同因工死亡。建安公司不服，于2018年1月15日向英德市政府申請行政復(fù)議。英德市政府于2018年3月12日作出英府復(fù)決〔2018〕2號《英德市人民政府行政復(fù)議決定書》（以下簡稱《行政復(fù)議決定書》），以英德市人社局作出的《視同工亡認(rèn)定書》認(rèn)定事實不清，證據(jù)不足，適用依據(jù)錯誤，程序違法為由，予以撤銷。劉彩麗不服，遂提起本案行政訴訟。另查明，英德市人社局作出的《視同工亡認(rèn)定書》中將用人單位寫為“茂名市茂南建安集團公司英德市公司（以下簡稱建安公司英德市公司）”，后作出更正說明，將用人單位更正為“茂名市茂南建安集團有限公司”，即第三人建安公司。
廣東省清遠市中級人民法院一審判決認(rèn)為，本案審查的是英德市政府作出的《行政復(fù)議決定書》是否合法。關(guān)于實行承包經(jīng)營工傷責(zé)任的認(rèn)定問題，梁錦洪與建安公司之間未簽訂任何相關(guān)合同或協(xié)議，沒有證據(jù)證明建安公司與梁錦洪之間存在分包、管理與聘用的事實。梁錦洪作為實際施工人、“包工頭”，在出租屋內(nèi)死亡，應(yīng)與其他受聘用勞動者在工傷認(rèn)定中區(qū)分開來。英德市政府認(rèn)為梁錦洪不應(yīng)認(rèn)定其視同因工死亡的理據(jù)充分。英德市政府作出的《行政復(fù)議決定書》認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回劉彩麗的訴訟請求。
廣東省高級人民法院二審判決查明的事實與一審判決查明的事實一致。
廣東省高級人民法院二審判決認(rèn)為，本案爭議焦點是英德市政府作出的《行政復(fù)議決定書》是否合法。關(guān)于建安公司是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)梁錦洪的工傷保險責(zé)任。本案證據(jù)均不能證明建安公司與梁錦洪之間存在工程轉(zhuǎn)包、分包的事實，亦不能證明梁錦洪與建安公司存在勞動關(guān)系。英德市人社局受理劉彩麗的工傷認(rèn)定申請后，在未對建安公司與梁錦洪是否存在工程轉(zhuǎn)包、分包事實進行調(diào)查核實的情況下，直接認(rèn)定梁錦洪是建安公司承建的朱展雄商住樓工地的“包工頭”，作出《視同工亡認(rèn)定書》，缺乏證據(jù)支持。此外，具備用工主體資格的承包單位違反法律、法規(guī)規(guī)定，將承包業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包、分包給不具備用工主體資格的自然人，具備用工主體資格的承包單位承擔(dān)工傷保險責(zé)任的范圍是，該自然人招用的勞動者從事承包業(yè)務(wù)時因工傷亡，而本案中梁錦洪作為朱展雄商住樓的實際施工人，顯然不屬于享受工傷保險待遇的勞動者的范疇。被訴行政復(fù)議決定以英德市人社局作出的《視同工亡認(rèn)定書》認(rèn)定事實不清、證據(jù)不足，適用依據(jù)錯誤為由予以撤銷，理據(jù)充分。關(guān)于《行政復(fù)議決定書》中提出應(yīng)先通過勞動爭議仲裁確認(rèn)勞動關(guān)系后方可申請工傷認(rèn)定的錯誤觀點，予以指出。英德市人社局作出的《視同工亡認(rèn)定書》認(rèn)定承擔(dān)梁錦洪工傷保險責(zé)任的主體是建安公司英德市公司，后英德市人社局發(fā)現(xiàn)該認(rèn)定錯誤，遂作出《關(guān)于梁錦洪視同工亡認(rèn)定決定書更正說明》，以補正的形式更正承擔(dān)工傷責(zé)任的主體，剝奪了建安公司在工傷認(rèn)定程序中依法享有的陳述、申辯的權(quán)利，屬于程序違法。雖然《行政復(fù)議決定書》未能查明該程序違法，但對撤銷英德市人社局作出的《視同工亡認(rèn)定書》沒有實質(zhì)影響。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
再審申請人劉彩麗不服二審判決，向本院申請再審稱：（一）朱展雄是案涉工程項目發(fā)包人，建安公司是承包人，梁錦洪是建安公司承建朱展雄商住樓的施工管理者，原審法院認(rèn)定梁錦洪為實際承包人錯誤。（二）英德市人社局受理申請后，到英德市住建部門調(diào)取了朱展雄與建安公司簽訂的施工合同、報建登記表等資料，到施工現(xiàn)場調(diào)查拍攝了照片，足以證明朱展雄商住樓的承建單位是建安公司。（三）英德市人社局進行工傷認(rèn)定時，派員到現(xiàn)場進行了勘查、詢問了證人，并收集了證據(jù)材料，程序合法，原審認(rèn)定英德市人社局工傷認(rèn)定存在程序錯誤，于法無據(jù)。綜上，建安公司應(yīng)承擔(dān)工傷保險責(zé)任，請求撤銷一、二審判決，撤銷英德市政府作出的《行政復(fù)議決定書》，維持英德市人社局作出的《視同工亡認(rèn)定書》。
被申請人英德市政府答辯稱：（一）工傷認(rèn)定程序中存在勞動關(guān)系爭議的應(yīng)當(dāng)先申請勞動爭議仲裁。（二）本案沒有直接、充分的證據(jù)證明梁錦洪是建安公司職工或者建安公司將工程業(yè)務(wù)發(fā)包給梁錦洪承包。（三）本案是梁錦洪本人而不是其招用的勞動者死亡，因此，無論梁錦洪是“包工頭”還是實際施工人，均不適用《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》第四條的規(guī)定。綜上，本案不應(yīng)由建安公司承擔(dān)工傷保險責(zé)任，英德市政府行政復(fù)議程序合法，適用法律準(zhǔn)確，復(fù)議結(jié)論正確，請求駁回劉彩麗的再審申請。
原審第三人建安公司陳述意見稱：（一）梁錦洪是案涉工程項目的實際施工人（即“包工頭”），與建安公司之間不存在勞動關(guān)系，也不存在違法轉(zhuǎn)包、分包關(guān)系或工程內(nèi)部承包關(guān)系。“包工頭”不屬于享受工傷保險待遇的勞動者范疇。（二）英德市人社局工傷認(rèn)定程序違法，剝奪了建安公司的陳述、申辯權(quán)利。綜上，請求駁回劉彩麗的再審申請。
原審第三人英德市人社局陳述意見稱：（一）梁錦洪是在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病四十八小時之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡，符合視同工亡的情形。（二）案涉工程項目的承建單位為建安公司，應(yīng)由其承擔(dān)工傷保險責(zé)任。
本院經(jīng)再審查明，2016年3月31日，案外人朱展雄與建安公司簽訂《廣東省建設(shè)工程標(biāo)準(zhǔn)施工合同》，發(fā)包人為朱展雄，承包人為建安公司，工程名稱為朱展雄商住樓。爾后，朱展雄與建安公司簽訂《施工合同補充協(xié)議》約定，乙方建安公司設(shè)立工人工資支付專用賬戶，戶名為陸海峰，約定工程款中的工資款經(jīng)此賬戶撥付給乙方，按工程進度每月?lián)芨豆と斯べY。隨后，朱展雄商住樓工程以建安公司為施工單位申請辦理工程報建手續(xù)，英德市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局于7月13日在《英德市建設(shè)工程報建登記表》簽章同意；同日簽發(fā)的《建筑工程施工許可證》《工程建設(shè)安全受監(jiān)證》亦載明施工單位是建安公司。同年8月7日，朱展雄又與梁錦洪就同一工程簽訂《建筑工程承包合同》，發(fā)包人為朱展雄，承包人為梁錦洪。案涉工程由梁錦洪組織工人施工，陸海峰亦在現(xiàn)場參與管理。施工現(xiàn)場大門、施工標(biāo)志牌等多處設(shè)施的醒目位置，均標(biāo)注該工程的承建單位為建安公司。
2017年6月9日，梁錦洪與陸海峰接到英德市住建部門的檢查通知，二人與工地其他人員在出租屋內(nèi)等待檢查。該出租屋系梁錦洪承租，作為工地開會布置工作和發(fā)放工資的場所。當(dāng)日15時許，梁錦洪被發(fā)現(xiàn)躺在出租屋內(nèi)；英德市中醫(yī)院出具的《居民死亡醫(yī)學(xué)證明（推斷）書》載明其死亡原因為猝死。
梁錦洪妻子劉彩麗于同年7月25日向英德市人社局遞交《工傷認(rèn)定申請表》，以梁錦洪為建安公司職工，且在工作時間、工作崗位死亡為由申請工傷認(rèn)定。9月25日，英德市人社局作出英人社工認(rèn)〔2017〕194號《視同工亡認(rèn)定書》，認(rèn)定梁錦洪是在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病在四十八小時之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡，據(jù)此，認(rèn)定梁錦洪死亡屬視同因工死亡。因英德市人社局作出的《視同工亡認(rèn)定書》中將用人單位寫為“茂名市茂南建安集團公司英德市公司”，在建安公司英德市公司提出復(fù)議申請后，英德市人社局作出更正說明，將用人單位更正為“茂名市茂南建安集團有限公司”。
另查明，建安公司為朱展雄商住樓工程項目向中華聯(lián)合財產(chǎn)保險股份有限公司廣東分公司投保了建筑工程施工人員團體人身意外傷害保險，保險單載明被保險人30人，未附人員名單。
本案各方當(dāng)事人對于案涉工程由建安公司、梁錦洪分別與朱展雄簽訂兩份施工合同，由梁錦洪實際組織工人施工，梁錦洪在等候住建部門檢查施工情況時突發(fā)疾病死亡等事實均無爭議。分歧主要在于建安公司是否應(yīng)當(dāng)對梁錦洪死亡承擔(dān)工傷保險責(zé)任。具體而言，本案的爭議焦點為：（一）建安公司應(yīng)否作為承擔(dān)工傷保險責(zé)任的單位；（二）建安公司應(yīng)否承擔(dān)梁錦洪的工傷保險責(zé)任；（三）英德市人社局工傷認(rèn)定程序是否合法。結(jié)合當(dāng)事人的訴辯意見，本院對爭議焦點分別認(rèn)定如下：
（一）建安公司應(yīng)否作為承擔(dān)工傷保險責(zé)任的單位
《中華人民共和國建筑法》第二十六條規(guī)定：“承包建筑工程的單位應(yīng)當(dāng)持有依法取得的資質(zhì)證書，并在其資質(zhì)等級許可的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)承攬工程。禁止建筑施工企業(yè)超越本企業(yè)資質(zhì)等級許可的業(yè)務(wù)范圍或者以任何形式用其他建筑施工企業(yè)的名義承攬工程。禁止建筑施工企業(yè)以任何形式允許其他單位或者個人使用本企業(yè)的資質(zhì)證書、營業(yè)執(zhí)照，以本企業(yè)的名義承攬工程?！钡诙藯l規(guī)定：“禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人?！蓖瑫r，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十四條規(guī)定：“法庭應(yīng)當(dāng)對經(jīng)過庭審質(zhì)證的證據(jù)和無需質(zhì)證的證據(jù)進行逐一審查和對全部證據(jù)綜合審查，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗，進行全面、客觀和公正地分析判斷，確定證據(jù)材料與案件事實之間的證明關(guān)系，排除不具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)材料，準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實?！?/p>
本案中，《廣東省建設(shè)工程標(biāo)準(zhǔn)施工合同》、案涉工程項目報建資料、施工許可證和現(xiàn)場照片均能證明朱展雄商住樓的承建單位為建安公司；以施工人員為被保險人的建筑工程人身意外團體險，投保人也是建安公司；在建安公司與朱展雄簽訂的補充協(xié)議中，還指定陸海峰賬戶為工人工資賬戶；而根據(jù)在案的證人證言和對陸海峰的詢問筆錄，陸海峰實際參與了項目的施工管理，且事發(fā)當(dāng)天與梁錦洪一同在工地等候住建部門檢查。上述證據(jù)已經(jīng)能夠證實，建安公司實際以承建單位名義辦理了工程報建和施工許可手續(xù)，并在一定程度上參與施工管理。建安公司知道、應(yīng)當(dāng)知道朱展雄又與梁錦洪另行簽訂施工合同，既未提出異議或者主張解除之前的施工合同，反而配合梁錦洪以建安公司名義施工，委派工作人員參與現(xiàn)場施工管理并約定經(jīng)手工人工資。建安公司在2017年8月11日的答辯狀中雖不承認(rèn)其與梁錦洪之間存在勞動關(guān)系，但也認(rèn)可梁錦洪與其是掛靠關(guān)系，是實際施工人。而無論掛靠關(guān)系、借用資質(zhì)關(guān)系還是違法轉(zhuǎn)包關(guān)系，建安公司僅以梁錦洪與朱展雄另行簽訂施工承包合同為由，主張其與梁錦洪之間不存在任何法律關(guān)系，與在案證據(jù)證明的事實明顯不符，也違反《中華人民共和國建筑法》相關(guān)規(guī)定。
綜上，建安公司與朱展雄簽訂建設(shè)工程施工合同后，作為具備用工主體資格的承包單位，既然享有承包單位的權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)履行承包單位的義務(wù)。建安公司允許梁錦洪利用其資質(zhì)并掛靠施工，理應(yīng)當(dāng)承擔(dān)被掛靠單位的相應(yīng)責(zé)任。在工傷保險責(zé)任承擔(dān)方面，建安公司與梁錦洪之間雖未直接簽訂轉(zhuǎn)包合同，但其允許梁錦洪利用其資質(zhì)并掛靠施工，可以視為兩者間已經(jīng)形成事實上的轉(zhuǎn)包關(guān)系，建安公司可以作為承擔(dān)工傷保險責(zé)任的單位。而且，就朱展雄、建安公司、梁錦洪三者之間形成的施工法律關(guān)系而言，由建安公司作為承擔(dān)工傷保險責(zé)任的單位，符合原勞動和社會保障部《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》（勞社部發(fā)[2005]12號）第四條、《人力資源和社會保障部關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發(fā)〔2013〕34號）第七點規(guī)定以及最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第三條第一款第四項、第五項規(guī)定的立法精神，亦在上述規(guī)定的擴張解釋邊界之內(nèi)。
（二）建安公司應(yīng)否承擔(dān)梁錦洪的工傷保險責(zé)任
原勞動和社會保障部《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》（勞社部發(fā)[2005]12號）第四條規(guī)定，建筑施工、礦山企業(yè)等用人單位將工程（業(yè)務(wù)）或經(jīng)營權(quán)發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或自然人，對該組織或自然人招用的勞動者，由具備用工主體資格的發(fā)包方承擔(dān)用工主體責(zé)任?！度肆Y源和社會保障部關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發(fā)〔2013〕34號）第七點規(guī)定：“具備用工主體資格的承包單位違反法律、法規(guī)規(guī)定，將承包業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人招用的勞動者從事承包業(yè)務(wù)時因工傷亡的，由該具備用工主體資格的承包單位承擔(dān)用人單位依法應(yīng)承擔(dān)的工傷保險責(zé)任?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第三條第一款規(guī)定：“社會保險行政部門認(rèn)定下列單位為承擔(dān)工傷保險責(zé)任單位的，人民法院應(yīng)予支持：……（四）用工單位違反法律、法規(guī)規(guī)定將承包業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人聘用的職工從事承包業(yè)務(wù)時因工傷亡的，用工單位為承擔(dān)工傷保險責(zé)任的單位；（五）個人掛靠其他單位對外經(jīng)營，其聘用的人員因工傷亡的，被掛靠單位為承擔(dān)工傷保險責(zé)任的單位?！?/p>
本案中，英德市政府和建安公司認(rèn)為，即使建安公司與梁錦洪之間存在項目轉(zhuǎn)包或者掛靠關(guān)系，但相關(guān)法律規(guī)范僅規(guī)定“包工頭”招用的勞動者或者“包工頭”聘用的職工因工傷亡的，建安公司才可能承擔(dān)工傷保險責(zé)任；梁錦洪作為“包工頭”，而非其“招用的勞動者”或“聘用的職工”，其因工傷亡不應(yīng)由建安公司承擔(dān)工傷保險責(zé)任。本院認(rèn)為，對法律規(guī)范的解釋，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體案情，綜合運用文義解釋、體系解釋、目的解釋等多種解釋方法。
首先，建設(shè)工程領(lǐng)域具備用工主體資格的承包單位承擔(dān)其違法轉(zhuǎn)包、分包項目上因工傷亡職工的工傷保險責(zé)任，并不以存在法律上勞動關(guān)系或事實上勞動關(guān)系為前提條件。根據(jù)《人力資源和社會保障部關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發(fā)〔2013〕34號）第七點等規(guī)定，認(rèn)定工傷保險責(zé)任或用工主體責(zé)任，已經(jīng)不以存在法律上勞動關(guān)系為必要條件。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2014]9號）第三條規(guī)定，能否進行工傷認(rèn)定和是否存在勞動關(guān)系，并不存在絕對的對應(yīng)關(guān)系。從前述規(guī)定來看，為保障建筑行業(yè)中不具備用工主體資格的組織或自然人聘用的職工因工傷亡后的工傷保險待遇，加強對勞動者的傾斜保護和對違法轉(zhuǎn)包、分包單位的懲戒，現(xiàn)行工傷保險制度確立了因工傷亡職工與違法轉(zhuǎn)包、分包的承包單位之間推定形成擬制勞動關(guān)系的規(guī)則，即直接將違法轉(zhuǎn)包、分包的承包單位視為用工主體，并由其承擔(dān)工傷保險責(zé)任。
其次，將“包工頭”納入工傷保險范圍，符合建筑工程領(lǐng)域工傷保險發(fā)展方向。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）強調(diào)要“建立健全與建筑業(yè)相適應(yīng)的社會保險參保繳費方式，大力推進建筑施工單位參加工傷保險”，明確了做好建筑行業(yè)工程建設(shè)項目農(nóng)民工職業(yè)傷害保障工作的政策方向和制度安排?！度肆Y源社會保障部辦公廳關(guān)于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的通知》（人社廳函〔2017〕53號）等規(guī)范性文件還要求，完善符合建筑業(yè)特點的工傷保險參保政策，大力擴展建筑企業(yè)工傷保險參保覆蓋面，推廣采用按建設(shè)項目參加工傷保險制度。即針對建筑行業(yè)的特點，建筑施工企業(yè)對相對固定的職工，應(yīng)按用人單位參加工傷保險；對不能按用人單位參保、建筑項目使用的建筑業(yè)職工特別是農(nóng)民工，按項目參加工傷保險。因此，為包括“包工頭”在內(nèi)的所有勞動者按項目參加工傷保險，擴展建筑企業(yè)工傷保險參保覆蓋面，符合建筑工程領(lǐng)域工傷保險制度發(fā)展方向。
再次，將“包工頭”納入工傷保險對象范圍，符合“應(yīng)保盡?！钡墓ｋU制度立法目的?？疾臁豆ｋU條例》相關(guān)規(guī)定，工傷保險制度目的在于保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償，促進工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險?！豆ｋU條例》第二條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等組織和有雇工的個體工商戶應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險費。中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等組織的職工和個體工商戶的雇工，均有依照本條例的規(guī)定享受工傷保險待遇的權(quán)利?！憋@然，該條強調(diào)的“本單位全部職工或者雇工”，并未排除個體工商戶、“包工頭”等特殊的用工主體自身也應(yīng)當(dāng)參加工傷保險。易言之，無論是從工傷保險制度的建立本意，還是從工傷保險法規(guī)的具體規(guī)定，均沒有也不宜將“包工頭”排除在工傷保險范圍之外?！鞍ゎ^”作為勞動者，處于違法轉(zhuǎn)包、分包利益鏈條的最末端，參與并承擔(dān)著施工現(xiàn)場的具體管理工作，有的還直接參與具體施工；其同樣可能存在工作時間、工作地點因工作原因而傷亡的情形?！鞍ゎ^”因工傷亡，與其聘用的施工人員因工傷亡，就工傷保險制度和工傷保險責(zé)任而言，并不存在本質(zhì)區(qū)別。如人為限縮《工傷保險條例》的適用范圍，不將“包工頭”納入工傷保險范圍，將形成實質(zhì)上的不平等;而將“包工頭”等特殊主體納入工傷保險范圍，則有利于實現(xiàn)對全體勞動者的傾斜保護，彰顯社會主義工傷保險制度的優(yōu)越性。
最后，“包工頭”違法承攬工程的法律責(zé)任，與其參加社會保險的權(quán)利之間并不沖突?！吨腥A人民共和國社會保險法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范社會保險關(guān)系，維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法?！钡谌龡l規(guī)定：“職工應(yīng)當(dāng)參加工傷保險，由用人單位繳納工傷保險費，職工不繳納工傷保險費?！惫ｋU作為社會保險制度的一個重要組成部分，由國家通過立法強制實施，是國家對職工履行的社會責(zé)任，也是職工應(yīng)該享受的基本權(quán)利。不能因為“包工頭”違法承攬工程違反建筑領(lǐng)域法律規(guī)范，而否定其享受社會保險的權(quán)利。承包單位以自己的名義和資質(zhì)承包建設(shè)項目，又由不具備資質(zhì)條件的主體實際施工，從違法轉(zhuǎn)包、分包或者掛靠中獲取利益，由其承擔(dān)相應(yīng)的工傷保險責(zé)任，符合公平正義理念。當(dāng)然，承包單位依法承擔(dān)工傷保險責(zé)任后，在符合法律規(guī)定的情況下，可以依法另行要求相應(yīng)責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
總之，將“包工頭”納入工傷保險范圍，并在其因工傷亡時保障其享受工傷保險待遇的權(quán)利，由具備用工主體資格的承包單位承擔(dān)用人單位依法應(yīng)承擔(dān)的工傷保險責(zé)任，符合工傷保險制度的建立初衷，也符合《工傷保險條例》及相關(guān)規(guī)范性文件的立法目的。英德市人社局認(rèn)定梁錦洪在工作時間和工作崗位突發(fā)疾病死亡，應(yīng)由建安公司承擔(dān)工傷保險責(zé)任，具有事實和法律依據(jù)，本院予以支持。
（三）英德市人社局工傷認(rèn)定程序是否合法
英德市人社局依法受理工傷申請后，向建安公司發(fā)出英人社工舉〔2017〕23號《工傷認(rèn)定舉證通知書》，要求其在規(guī)定期限內(nèi)舉證。建安公司也向英德市人社局提交了書面答辯意見，故不存在未聽取建安公司意見的情形。雖然英德市人社局在《視同工亡認(rèn)定書》中誤將責(zé)任主體表述為建安公司英德市公司，但事后已經(jīng)更正為建安公司，且此也未影響建安公司行使其陳述、申辯權(quán)利。英德市人社局還依照法定程序派員到施工現(xiàn)場進行現(xiàn)場勘查、詢問了證人，并收集了相關(guān)證據(jù)材料，符合法定程序。此外，勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)，英德市政府關(guān)于工傷認(rèn)定程序中存在勞動關(guān)系爭議的應(yīng)當(dāng)先申請勞動爭議仲裁的觀點錯誤，對此原一、二審判決已作充分闡釋，本院予以認(rèn)可，不再贅述。需要指出的是，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告；復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。原審法院為全面查清案件事實，將英德市人社局列為第三人參加訴訟，亦無不可。
綜上，本院認(rèn)為，英德市人社局作出《視同工亡認(rèn)定書》，符合法律規(guī)定。英德市政府作出《行政復(fù)議決定書》，決定撤銷英德市人社局《視同工亡認(rèn)定書》，屬于認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤，應(yīng)予撤銷。原一、二審判決分別駁回劉彩麗的訴訟請求和上訴，應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項、第八十九條第一款第二項，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十九條、第一百一十九條第一款、第一百二十二條規(guī)定，判決如下：
一、撤銷廣東省高級人民法院（2019）粵行終390號行政判決；
二、撤銷廣東省清遠市中級人民法院（2018）粵18行初42號行政判決；
三、撤銷廣東省英德市人民政府作出的英府復(fù)決〔2018〕2號《行政復(fù)議決定書》；
四、恢復(fù)廣東省英德市人力資源和社會保障局作出的英人社工認(rèn)〔2017〕194號《關(guān)于梁錦洪視同工亡認(rèn)定決定書》的效力。
一、二審案件受理費共計100元，由廣東省英德市人民政府負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長耿寶建
審判員宋楚瀟
審判員劉艾濤
二〇二一年四月二十七日
法官助理何媛
書記員張燕清
附：相關(guān)法律、司法解釋條文
1.中華人民共和國行政訴訟法
第七十條行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：
（一）主要證據(jù)不足的；
（二）適用法律、法規(guī)錯誤的；
（三）違反法定程序的；
（四）超越職權(quán)的；
（五）濫用職權(quán)的；
（六）明顯不當(dāng)?shù)摹?/p>
第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
（一）原判決、裁定認(rèn)定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；
（二）原判決、裁定認(rèn)定事實錯誤或者適用法律、法規(guī)錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；
（三）原判決認(rèn)定基本事實不清、證據(jù)不足的，發(fā)回原審人民法院重審，或者查清事實后改判；
（四）原判決遺漏當(dāng)事人或者違法缺席判決等嚴(yán)重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發(fā)回原審人民法院重審。
原審人民法院對發(fā)回重審的案件作出判決后，當(dāng)事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發(fā)回重審。
人民法院審理上訴案件，需要改變原審判決的，應(yīng)當(dāng)同時對被訴行政行為作出判決。
2.最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋
第八十九條復(fù)議決定改變原行政行為錯誤，人民法院判決撤銷復(fù)議決定時，可以一并責(zé)令復(fù)議機關(guān)重新作出復(fù)議決定或者判決恢復(fù)原行政行為的法律效力。
第一百一十九條人民法院按照審判監(jiān)督程序再審的案件，發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審法院作出的，按照第一審程序?qū)徖?，所作的判決、裁定，當(dāng)事人可以上訴；發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第二審法院作出的，按照第二審程序?qū)徖?，所作的判決、裁定，是發(fā)生法律效力的判決、裁定；上級人民法院按照審判監(jiān)督程序提審的，按照第二審程序?qū)徖?，所作的判決、裁定是發(fā)生法律效力的判決、裁定。
人民法院審理再審案件，應(yīng)當(dāng)另行組成合議庭。
第一百二十二條人民法院審理再審案件，認(rèn)為原生效判決、裁定確有錯誤，在撤銷原生效判決或者裁定的同時，可以對生效判決、裁定的內(nèi)容作出相應(yīng)裁判，也可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發(fā)回作出生效判決、裁定的人民法院重新審理。
3.最高人民法院關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定（法釋[2014]9號）
第三條社會保險行政部門認(rèn)定下列單位為承擔(dān)工傷保險責(zé)任單位的，人民法院應(yīng)予支持：
（一）職工與兩個或兩個以上單位建立勞動關(guān)系，工傷事故發(fā)生時，職工為之工作的單位為承擔(dān)工傷保險責(zé)任的單位；
（二）勞務(wù)派遣單位派遣的職工在用工單位工作期間因工傷亡的，派遣單位為承擔(dān)工傷保險責(zé)任的單位；
（三）單位指派到其他單位工作的職工因工傷亡的，指派單位為承擔(dān)工傷保險責(zé)任的單位；
（四）用工單位違反法律、法規(guī)規(guī)定將承包業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人聘用的職工從事承包業(yè)務(wù)時因工傷亡的，用工單位為承擔(dān)工傷保險責(zé)任的單位；
（五）個人掛靠其他單位對外經(jīng)營，其聘用的人員因工傷亡的，被掛靠單位為承擔(dān)工傷保險責(zé)任的單位。
前款第（四）、（五）項明確的承擔(dān)工傷保險責(zé)任的單位承擔(dān)賠償責(zé)任或者社會保險經(jīng)辦機構(gòu)從工傷保險基金支付工傷保險待遇后，有權(quán)向相關(guān)組織、單位和個人追償。
4.人力資源和社會保障部關(guān)于執(zhí)行《工傷保險條例》若干問題的意見（人社部發(fā)〔2013〕34號）
七、具備用工主體資格的承包單位違反法律、法規(guī)規(guī)定，將承包業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人招用的勞動者從事承包業(yè)務(wù)時因工傷亡的，由該具備用工主體資格的承包單位承擔(dān)用人單位依法應(yīng)承擔(dān)的工傷保險責(zé)任。
（最高人民法院（2021）最高法行再1號《行政判決書》來源于《中國裁判文書網(wǎng)》）
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