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裁判要旨：有征收必有補(bǔ)償，無(wú)補(bǔ)償則無(wú)征收。征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循法定的程序和步驟，遵循及時(shí)補(bǔ)償原則和公平補(bǔ)償原則。補(bǔ)償問題未經(jīng)征收補(bǔ)償協(xié)議或者補(bǔ)償決定解決前，被征收人有權(quán)拒絕交出房屋和土地。

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 判 決 書

（2016）最高法行再80號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）山西省安業(yè)集團(tuán)有限公司，住所地山西省太原市雙塔西街50號(hào)。

法定代表人衛(wèi)寶麟，該公司董事長(zhǎng)。

委托代理人王俊杰，山西慧科律師事務(wù)所律師。

委托代理人潘雪林，山西省安業(yè)集團(tuán)有限公司工作人員。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）山西省太原市人民政府，住所地山西省太原市新建路69號(hào)。

法定代表人耿彥波，該市市長(zhǎng)。

委托代理人孟學(xué)俊，山西省太原市人民政府法制辦工作人員。

委托代理人郭家棟，山西省太原市國(guó)土資源局工作人員。

再審申請(qǐng)人山西省安業(yè)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱安業(yè)公司）訴山西省太原市人民政府（以下簡(jiǎn)稱太原市政府）收回國(guó)有土地使用權(quán)決定一案，不服山西省高級(jí)人民法院（2015）晉行終字第50號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。?jīng)聽證審查后，本院于2016年5月24日作出（2015）行監(jiān)字第2102號(hào)行政裁定,決定提審本案。提審后，本院依法組成由審判員耿寶建、代理審判員李緯華、代理審判員周覓參加的合議庭，對(duì)本案公開開庭進(jìn)行了審理。安業(yè)公司委托代理人王俊杰、潘雪林，太原市政府委托代理人孟學(xué)俊、郭家棟到庭參加訴訟?，F(xiàn)已審理終結(jié)。

一、二審法院查明以下主要事實(shí)：安業(yè)公司于2004年4月和2005年10月先后辦理了雙塔西街162號(hào)的《國(guó)有土地使用證》，并于2006年3月1日辦理了《房屋產(chǎn)權(quán)證》。太原市政府為實(shí)施解放南路長(zhǎng)治路改造道路建設(shè)，于2014年4月4日發(fā)布并政收告〔2014〕018號(hào)《太原市人民政府為實(shí)施解放南路長(zhǎng)治路改造道路建設(shè)涉及收回迎澤大街以南，中心街以北部分國(guó)有土地使用權(quán)的通告》（以下簡(jiǎn)稱《通告》），并公示于2014年4月10日《太原日?qǐng)?bào)》、山西省太原市國(guó)土資源局網(wǎng)站收地專欄。該《通告》告知各有關(guān)單位和住戶，市政府決定收回解放南路長(zhǎng)治路道路建設(shè)所涉及87個(gè)單位776.85畝的國(guó)有土地使用權(quán)。涉及的單位和住戶自通告發(fā)布之日起15日內(nèi)帶有關(guān)土地手續(xù)到太原市國(guó)土資源局辦理土地使用權(quán)注銷手續(xù)；逾期不交回的，將予以注銷?！锻ǜ妗份d明所涉安業(yè)公司兩幅土地的面積分別為7.77平方米、741.73平方米，共749.5平方米。安業(yè)公司對(duì)《通告》不服提起本案訴訟，請(qǐng)求依法撤銷太原市政府收回其國(guó)有土地使用權(quán)的行為。

一、二審法院認(rèn)為：太原市政府于2014年4月4日發(fā)布《通告》，決定收回解放南路長(zhǎng)治路道路建設(shè)所涉及87個(gè)單位776.85畝的國(guó)有土地使用權(quán)，有明確的南北界線、涉及單位和收回土地面積。收回通告區(qū)域內(nèi)的國(guó)有土地，是為實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃而實(shí)施道路建設(shè)改造工程，屬于因公共利益需要使用土地。根據(jù)法律規(guī)定，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，人民政府可以收回國(guó)有土地使用權(quán)?！锻ǜ妗钒l(fā)布前，相關(guān)單位辦理了用地規(guī)劃手續(xù)，并報(bào)請(qǐng)?zhí)姓鷱?fù)同意，其收回程序符合法律規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）的規(guī)定，依法收回的國(guó)有土地，可直接辦理注銷登記。因此，《通告》中有關(guān)土地使用權(quán)注銷事項(xiàng)的內(nèi)容并不違反法律規(guī)定。太原市政府收回安業(yè)公司依法取得的國(guó)有土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定予以補(bǔ)償?！锻ǜ妗分幸裁鞔_，收回上述國(guó)有土地使用權(quán)涉及的拆遷補(bǔ)償事宜按照有關(guān)規(guī)定依法進(jìn)行。2014年4月10日《通告》公示后，即于5月7日決定該項(xiàng)目暫緩實(shí)施，故未能實(shí)際開展補(bǔ)償工作。安業(yè)公司認(rèn)為太原市政府在作出通告前必須落實(shí)補(bǔ)償?shù)闹鲝垱]有事實(shí)和法律依據(jù)。據(jù)此，一審法院判決駁回安業(yè)公司要求撤銷太原市政府并政收告〔2014〕018號(hào)行政征收決定的訴訟請(qǐng)求。安業(yè)公司不服，提起上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

再審申請(qǐng)人安業(yè)公司在向本院提出的再審申請(qǐng)中請(qǐng)求撤銷山西省高級(jí)人民法院終審判決。理由有：第一，太原市政府在補(bǔ)償事宜均未落實(shí)的情況下，直接作出收回土地使用權(quán)的決定屬于程序違法；第二，國(guó)有土地使用權(quán)收回的主體是人民政府的土地行政主管部門，太原市政府作為地市一級(jí)的人民政府直接作出收回國(guó)有土地使用權(quán)的決定，屬于濫用行政權(quán)力；第三，收回國(guó)有土地使用權(quán)必須符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，同時(shí)規(guī)劃手續(xù)的辦理須經(jīng)論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見，修改規(guī)劃的應(yīng)當(dāng)依法辦理審批程序報(bào)批。本案中，太原市政府在道路改造的規(guī)劃手續(xù)未經(jīng)法定程序辦理的情況下即直接決定收回國(guó)有土地使用權(quán)，屬于程序違法；第四，《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)均規(guī)定，土地使用權(quán)在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家可以依照法律程序提前收回。太原市政府的收地行為顯然與法律規(guī)定的“特殊情況”不符，收地決定作出至今已有兩年之久，而道路改造項(xiàng)目并未開工建設(shè)，顯然與我國(guó)依法行政、合理行政的基本原則相違悖；第五，根據(jù)正當(dāng)程序原則以及相關(guān)法律規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)在作出涉及公民、法人或者其他組織切身利益的決定前，應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人決定的事實(shí)、理由和依據(jù)，并聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，作出行政決定后，應(yīng)當(dāng)將該決定書面送達(dá)行政相對(duì)人。太原市政府自始至終沒有向安業(yè)公司送達(dá)收回國(guó)有土地使用權(quán)的書面決定，也沒有告知收回國(guó)有土地使用權(quán)決定的任何事實(shí)、理由和依據(jù)，更沒有聽取安業(yè)公司的陳述和申辯，取而代之的是僅僅在太原市國(guó)土資源局網(wǎng)站收地專欄以通告的形式公示了收回安業(yè)公司土地的面積共計(jì)749.5平方米（具體四至范圍不清）。綜上，太原市政府的行政行為明顯程序不當(dāng)，屬于違法行政。原審法院判決駁回安業(yè)公司的訴訟請(qǐng)求不當(dāng)，應(yīng)依法予以撤銷。

再審被申請(qǐng)人太原市政府答辯稱：根據(jù)《土地管理法》第五十八條的規(guī)定，為公共利益需要使用土地的，土地行政主管部門經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)。太原市政府作出收回國(guó)有土地使用權(quán)的決定，主體適格，系在法定權(quán)限內(nèi)作出。太原市政府對(duì)收回道路改造區(qū)域內(nèi)的土地使用權(quán)作出通告，并在媒體進(jìn)行了公示，作出收回國(guó)有土地使用權(quán)的決定，事實(shí)清楚，程序合法。根據(jù)《土地登記辦法》的規(guī)定，依法收回的國(guó)有土地可以直接辦理注銷登記，太原市政府要求包括安業(yè)公司在內(nèi)的有關(guān)單位及住戶自通告發(fā)布之日起15日內(nèi)辦理土地使用權(quán)注銷手續(xù)，逾期不交回的，將予以注銷，符合法律規(guī)定。請(qǐng)求駁回安業(yè)公司的再審請(qǐng)求。

在本院對(duì)本案的聽證審查和庭審中，雙方當(dāng)事人對(duì)原審判決認(rèn)定的主要事實(shí)均無(wú)異議，本院予以確認(rèn)。但在本案再審?fù)徶?，再審被申?qǐng)人太原市政府表示，原審判決認(rèn)定“2014年4月10日《通告》公示后，即于5月7日決定并公告該項(xiàng)目暫緩實(shí)施”，系一、二審法院根據(jù)相關(guān)證據(jù)認(rèn)定的事實(shí)，目前雖然相關(guān)報(bào)紙已經(jīng)公開報(bào)道過(guò)暫緩實(shí)施該項(xiàng)目，但太原市政府及相關(guān)職能部門并未作出暫緩實(shí)施的書面決定。

本案審理過(guò)程中，根據(jù)本院要求，雙方當(dāng)事人曾多次協(xié)商解決本案糾紛，但未達(dá)成一致意見。

本院認(rèn)為：有征收必有補(bǔ)償，無(wú)補(bǔ)償則無(wú)征收。為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，國(guó)家可以依法收回國(guó)有土地使用權(quán)，也可征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋；但必須對(duì)被征收人給予及時(shí)公平補(bǔ)償，而不能只征收不補(bǔ)償，也不能遲遲不予補(bǔ)償。通常，征收決定應(yīng)當(dāng)包括具體補(bǔ)償內(nèi)容，因評(píng)估或者雙方協(xié)商以及其他特殊原因，征收決定未包括補(bǔ)償內(nèi)容的，征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在征收決定生效后的合理時(shí)間內(nèi)，及時(shí)通過(guò)簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議或者作出征收補(bǔ)償決定的方式解決補(bǔ)償問題。征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循及時(shí)補(bǔ)償原則和公平補(bǔ)償原則。國(guó)家因公共利益需要使用城市市區(qū)的土地和房屋的，市、縣人民政府一般應(yīng)按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征補(bǔ)條例》）規(guī)定的程序和方式進(jìn)行，并應(yīng)根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》和《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》等規(guī)定精神，由專業(yè)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)在實(shí)地查勘的基礎(chǔ)上，根據(jù)被征收不動(dòng)產(chǎn)的區(qū)位、用途等影響被征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的因素和當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)狀況，綜合選擇市場(chǎng)法、收益法、成本法、假設(shè)開發(fā)法等評(píng)估方法對(duì)被征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，合理確定評(píng)估結(jié)果，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)國(guó)有土地上房屋所有權(quán)人補(bǔ)償內(nèi)容已經(jīng)包含了國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)?，?duì)同時(shí)收回的國(guó)有土地的土地使用權(quán)人不再單獨(dú)給予補(bǔ)償。對(duì)被征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估的時(shí)點(diǎn)，一般應(yīng)當(dāng)為征收決定公告之日或者征收決定送達(dá)被征收人之日。因征收人原因造成征收補(bǔ)償問題不合理遲延的，且被征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格明顯上漲的，被征收人有權(quán)主張以作出征收補(bǔ)償決定或者簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償基準(zhǔn)。被征收人對(duì)征收補(bǔ)償決定或者征收補(bǔ)償協(xié)議所確定的補(bǔ)償金額和其他內(nèi)容有異議的，可以依法提起行政訴訟。征收機(jī)關(guān)依法辦理相關(guān)提存等手續(xù)并書面告知被征收人領(lǐng)取補(bǔ)償款項(xiàng)、使用安置房屋等內(nèi)容的，被征收人無(wú)法定正當(dāng)理由拒絕領(lǐng)取的，征收機(jī)關(guān)對(duì)訴訟期間被征收財(cái)物價(jià)格上漲而形成的損失不承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。

本案中，因?qū)嵤┑缆方ㄔO(shè)改造工程的需要，太原市政府與相關(guān)職能部門可以依法收回國(guó)有土地使用權(quán)，但應(yīng)當(dāng)遵循法定的程序和步驟并應(yīng)依法及時(shí)解決補(bǔ)償問題。在本案中，太原市政府收回安業(yè)公司擁有使用權(quán)的749.5平方米土地時(shí)，既未聽取安業(yè)公司的陳述申辯，也未對(duì)涉案土地的四至范圍作出認(rèn)定，尤其是至今尚未對(duì)安業(yè)公司進(jìn)行任何補(bǔ)償，不符合《土地管理法》第五十八條、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第四十二條第三款、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第六條以及《征補(bǔ)條例》第八條、第十三條、第二十七條等規(guī)定的精神，依法應(yīng)予以撤銷。但考慮到相關(guān)道路建設(shè)改造工程確屬公共利益需要，因此根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，對(duì)太原市政府以《通告》形式收回安業(yè)公司749.5平方米國(guó)有土地使用權(quán)的行政行為應(yīng)確認(rèn)違法。今后如因道路建設(shè)改造實(shí)際使用安業(yè)公司相應(yīng)土地，安業(yè)公司有權(quán)主張以實(shí)際使用土地時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)值為基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；安業(yè)公司也有權(quán)要求先補(bǔ)償后搬遷，在未依法解決補(bǔ)償問題前，安業(yè)公司有權(quán)拒絕交出土地。綜上，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第一款第一項(xiàng)、第八十九條第一款第二項(xiàng)及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第七十八條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷山西省高級(jí)人民法院（2015）晉行終字第50號(hào)行政判決和山西省太原市中級(jí)人民法院（2014）并行初字第43號(hào)行政判決；

二、確認(rèn)再審被申請(qǐng)人山西省太原市人民政府并政收告〔2014〕018號(hào)《太原市人民政府為實(shí)施解放南路長(zhǎng)治路改造道路建設(shè)涉及收回迎澤大街以南，中心街以北部分國(guó)有土地使用權(quán)的通告》中有關(guān)收回山西省安業(yè)集團(tuán)有限公司749.5平方米國(guó)有土地使用權(quán)的行政行為違法；

一、二審案件受理費(fèi)共計(jì)100元，由再審被申請(qǐng)人山西省太原市人民政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長(zhǎng) 耿寶建

代理審判員 李緯華

代理審判員 周覓

二〇一六年七月二十八日

法官助理 章文英

書記員 梁 卓